Os debates em finanças climáticas dentro do contexto da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças do Clima (UNFCCC) se concentram em dois aspectos: primeiro, a capacidade dos países desenvolvidos em mobilizar recursos de uma forma previsível e sustentável de modo a financiar as medidas de mitigação e adaptação nos países em desenvolvimento; e segundo, uma melhor definição do que deve ou não ser considerado como contribuição na estrutura de financiamento climático para países em desenvolvimento.

Em relação ao primeiro, os principais mecanismos multilaterais disponíveis para catalisar e mobilizar financiamento climático são o Fundo Ambiental Global (GEF) e o Fundo Verde Climático (GCF). Como resultado da Conferência do Clima em Cancun, COP16 de 2010, foi acordado que os países desenvolvidos deveriam mobilizar em conjunto pelo o menos $ 100 bilhões por ano até 2020 por meio do         Fundo Verde Climático.  Apesar do aumento de compromissos, até agora ainda há pouca confiança de que as contribuições atingirão essa quantia – em outubro de 2015, os compromissos dos países totalizavam apenas $ 10,2 bilhões.

Apesar de se tratarem de economias emergentes com altos índices de crescimento econômico, nenhum dos países dos BRICS – África do Sul, Brasil, China, Índia, Rússia-  assumiu compromissos de contribuir com o Fundo Verde Climático. Em um recente pronunciamento junto com os Estados Unidos, o Governo Chinês anunciou sua contribuição de ¥ 20 bilhões para um novo Fundo (veja a seção da China abaixo), valor praticamente igual a contribuição dos Estados Unidos ao Fundo Verde Climático, porém nenhum outro membro dos BRICS se pronunciou publicamente em relação a contribuições de financiamento de esforços globais para chamar atenção para os desafios climáticos.

As discussões em relação ao que conta ou não como financiamento climático tem duas dimensões: uma dimensão relacionada a natureza dos fundos (i.e. público, privado, proveniente de bancos multilaterais, doações, empréstimos, crédito, etc); e a outra está ligada a alocação dos fundos entre projetos de mitigação e projetos de adaptação. Organizações da sociedade civil ao redor do mundo e principalmente em países em desenvolvimento alegam que o financiamento climático deveria vir em primeiro lugar de fontes públicas, com fluxo de capitais privados somando-se aos compromissos dos países desenvolvidos.  Assim, a distribuição dos recursos entre iniciativas de mitigação e adaptação deveria ser praticamente a mesma.  Apesar disso, um recente relatório da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) sugeriu que o financiamento climático privado alcançasse quase 25% da massa de recursos de financiamento climático dos países desenvolvidos, com mais de 75% dos recursos sendo utilizados para financiar mitigação.

Finalmente, um importante elemento neste debate é o papel dos mercados e a precificação do carbono de fomentar investimentos e iniciativas de mitigação das emissões. Discussões relacionadas a mecanismos de mercado como limitações ou “cap and trade”, impostos sobre o carbono e pagamento por serviços ambientais, entre outros instrumentos estão se tornando cada vez mais frequentes em negociações climáticas, esquentando ainda mais o complexo debate climático.  Entre as organizações da sociedade civil, existem posições extremamente divergentes, assim como entre os Estados. Enquanto não há nenhuma expectativa que o assim chamado Acordo de Paris da COP21 desse ano vá prover uma declaração conclusiva em relação a essas questões, há uma clara tendência a se atentar mais ao tópico dentro e fora das negociações da UNFCCC.

 

Financiamento e Meios de implementação das contribuições dos BRICS

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Em relação ao tema de financiamento climático e Meios de Implementação, é importante se levar em conta as abordagens divergentes assumidas pela Rússia e bloco BASIC (África do Sul, Brasil, China e Índia). Enquanto todos os países concordam com a tão demandada aplicação das “Responsabilidades Comuns, mas Diferenciadas e Respectivas Capacidades” (CBDR-RC) assim como a abordagem do direito ao desenvolvimento, a Rússia se alia às posições do seu próprio grupo de negociação, conhecido como o grupo Umbrella.

O bloco BASIC geralmente enfatiza sua natureza de países em desenvolvimento e, sempre que possível, negocia em alinhamento com as posições do G77. O grupo em geral, sugere preferência por financiamento climático público sobre o privado, e tenta articular narrativas comuns em relação às demandas de apoio financeiro e tecnológico proveniente dos países desenvolvidos.

Apesar disso, todos os países do BASIC se apresentam como potencias econômicas em suas respectivas regiões, e apesar de ainda receberem assistência e financiamento para o desenvolvimento, eles começam a incorporar o papel provedores de recursos de cooperação para o desenvolvimento de outros países. Além disso, os países do BASIC vêm absorvendo quase a totalidade de recursos disponíveis para financiamento climático. Isso pode ser observado pelo fato de que 52% dos projetos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (Clean Development mechanism) que receberam Certificados de Redução de Emissões (Issued Certificated Emissions Reductions) estão baseados na China, enquanto a Índia reúne 21,5% desses projetos e o Brasil 8%. Adicionando-se os 0,5% da África do Sul, os países do BASIC reúnem mais de 81% de todos os projetos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. Esse panorama, aliado ao fato da maior capacidade desses países de mobilizar recursos nacionais para iniciativas climáticas se comparado com outros países em desenvolvimento, coloca os BRICS em uma posição constrangedora dentro sistema de financiamento climático.

O resumo a seguir analisa as seções de Financiamento e Meios de Implementação dos Compromissos pretendidos nacionalmente determinados ou INDCs, dos países dos BRICS, demonstrando nuances de suas abordagens do tópico e permitindo comparações bastante interessantes.

 Brasil

A contribuição brasileira é enfática e clara: apesar de recursos de países desenvolvidos serem muito bem-vindos, “A contribuição brasileira (INDC) não será baseada no apoio internacional”. O INDC sugere o uso de recursos de mecanismos de financiamento dentro do contexto da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças do Clima assim como de outras negociações de cooperação bilaterais e trilaterais. Ao contrário de outros países dos BRICS, o Brasil não separa Financiamento e Meios de Implementação em seu INDC.

Essa mensagem de independência, aliada a opção de submeter metas de redução para a economia como um todo, propicia um forte sinal político de que o Brasil se vê como uma liderança dentro do regime climático. O Brasil reforça essa mensagem colocando em prática seus melhores esforços para realizar iniciativas conjuntas dentro de esquemas de Cooperação Sul-Sul, especialmente em iniciativas relacionadas a florestas, biocombustíveis, agricultura de baixo-carbono e sistemas de proteção social.

O INDC brasileiro indica a grande necessidade de apoio internacional, fluxos de investimento, desenvolvimento de tecnologias e transferências para realizar ações adicionais. Entretanto, isso não promove qualquer indicação relacionada a quantidade de recursos necessários para implementar o INDC ou ações adicionais. Ele cita a necessidade de se estabelecer uma estrutura institucional adequada para permitir a implementação de atividades REDD+ (atividades de “redução de emissões de gases de efeito estufa (GEE) provenientes do desmatamento e degradação florestal, manejo florestal, manutenção e incremento de estoque de carbono”) e o respectivo sistema de pagamento baseado em resultados.

China

O INDC chinês disponibiliza informações de Financiamento em três sessões: (1) As perspectivas de políticas e medidas chinesas, intituladas “Seção II.K: Elevando o apoio Financeiro e de Políticas”, (2) China como financiador, intitulado: seção II.O: Promovendo Cooperação Internacional em Mudanças Climáticas; e (3) Um vislumbre da visão chinesa relacionada ao Acordo de Paris de 2015 “Seção III.D: Finanças.

Embora a China reafirme sua posição como país em desenvolvimento ao longo do documento, em alinhamento com outras abordagens do BASIC, nenhuma das taxas ou ações previstas no INDC chinês é expressamente dependente da receita de fundos provenientes de países desenvolvidos. Na seção II.K o INDC delineia a estrutura institucional e as políticas que precisam ser desenvolvidas com o objetivo de sustentar a transição para a economia de baixo-carbono dentro de seu território, abrangendo diversas áreas como taxação, seguros, mercados financeiros e parcerias público privadas.

Em 25 de setembro de 2015, durante visita aos Estados Unidos, o Presidente Chinês Xi Jinping, fez uma declaração pública em relação às Mudanças Climáticas que demonstravam a visão chinesa quanto a cooperação bilateral e multilateral.  O governo chinês reconheceu sua responsabilidade dentro do regime climático global e reafirmou sua posição como um provedor de cooperação climática para outros países em desenvolvimento anunciando o estabelecimento do “Fundo para Cooperação Sul-Sul em Mudanças Climáticas”. Curiosamente, a China e os Estados Unidos anunciaram contribuições de praticamente iguais ($ 3 bilhões), mas por meio de diferentes mecanismos de financiamento. A opção de desenvolver um novo fundo independente ao invés de contribuir com o Fundo Verde Climático e ainda anunciar uma contribuição financeira igualitária se apresenta como um forte gesto político. O ato enfatiza a abordagem G-2 que ambos os países vêm adotando quando se trata de problemas climáticos, e reforça a noção de que a divisão Norte-Sul permanece dentro do sistema da UNFCCC.

A visão chinesa sobre a questão do financiamento dentro do Acordo de Paris de 2015 é bastante direta: o INDC reforça o princípio das Responsabilidades Comuns, mas Diferenciadas e Respectivas Capacidades e sugere que países desenvolvidos deveriam oferecer “ apoios financeiros novos, adicionais, adequados, previsíveis e contínuos aos países em desenvolvimento para levar a cabo suas ações de mitigação e adaptação”. A China defende “taxas de financiamento quantificadas e um mapa para atingi-los” a serem inseridos no Acordo de Paris. Mesmo reafirmando a necessidade de assegurar os $ 100 bilhões, o país não é tão rígido com a fonte dos fundos como outros países em desenvolvimento, sugerindo que a quantia “deve vir primeiramente de financiamento público”.

Quando se trata da Implementação, o INDC chinês segue a estrutura da parte de financiamento e oferece sua visão sobre demandas domésticas na “Seção II.J: Elevando o Apoio em termos de Ciência e Tecnologia”, e para o Acordo Climático de Paris em “Seção III.E: Desenvolvimento e Transferência Tecnológica” e “Seção III.F: Construção de Capacidade”. Novamente, é sugerida a independência de recursos externos para implementar essas demandas domésticas. Em ambas a seções sobre o acordo global climático, é reafirmado o dever dos países desenvolvidos em prover os meios para que os em desenvolvimento possam responder aos desafios das mudanças climáticas por meio de ações de adaptação e mitigação. A contribuição chinesa sustenta seu posicionamento como país em desenvolvimento, enquanto fortalece sua posição intermediária dentro do sistema.

Índia

O INDC da Índia oferece uma seção completa sobre iniciativas domesticas chamada “Instrumentos de Financiamento de Mudanças Climáticas Indiano” e uma outra seção indicando os recursos e meios de implementação necessários para implementar as taxas e ações adicionais.

A contribuição indica que a maior parte do financiamento climático vem atualmente de recursos públicos nacionais. Além disso, a contribuição sugere que incentivos fiscais e mecanismos de mercado deveriam ter um papel dentro das estratégias de mobilizar novos recursos climáticos. É interessante notar que enquanto o INDC do Brasil optou por uma narrativa geral e a China escolheu uma abordagem de olhar para o futuro, a Índia oferece detalhes e imagens de recursos domésticos e iniciativas que já estão a caminho e disponíveis para mitigação e adaptação, notavelmente por meio de Fundo Nacional de Meio Ambiente Limpo e o Fundo Nacional de Adaptação.

Ao mesmo tempo, a Índia clama por iniciativas de cooperação bilaterais com outros países em desenvolvimento para desenvolver tecnologias que não prejudiquem o meio ambiente, fortalecendo o papel critico dessas transferências “tanto para o mercado indiano quanto da Índia para outros mercados” de modo a permitir futuras reduções na intensidade nacional de carbono da economia.

Diferentemente de Brasil e China, e mais em alinhamento com a África do Sul, o governo indiano deixou clara a necessidade de receber financiamento e apoio do Fundo Verde Climático proveniente de nações desenvolvidas para que sejam alcançadas as taxas de redução, especialmente na transição para uma oferta de energia de baixo carbono.

Curiosamente, enquanto o país está entre as dez maiores economias do mundo e é um dos países que obteve crescimento de forma mais rápida, a Índia vem adotando uma narrativa em financiamento climático e meios de implementação que se apresenta como contrária a condição de economia emergente. Ao enfatizar a grande quantidade de fundos necessários para levar a cabo os esforços nacionais de adaptação e mitigação, a Índia sugere que aproximadamente $2.5 trilhões serão necessários para as ações de mudança climática entre 2015 e 2030. Ao colocarmos isso em perspectiva, o PIB indiano cresceu de $ 1.2 trilhões em 2007 para aproximadamente $ 2 trilhões de acordo com os dados do Banco Mundial.

África do Sul

O INDC da África do Sul claramente prioriza as necessidades de financiamento climático para adaptação sobre as medidas de mitigação, e oferece uma visão mais ampla quanto aos requisitos do financiamento climático e Meios de Implementação em uma seção chamada “Componente de Apoio do INDC”.

O plano sul-africano oferece uma maior quantidade de detalhes em relação aos diagnósticos de demanda, objetivos, planos de ação e custos estimados do que a maior parte dos países dos BRICS, especialmente em adaptação. Essa abordagem diferenciada pode ser entendida pelo fato da África do Sul possuir uma economia significativamente menor, 32 PIB de 2014 no ranking global. Ao mesmo tempo, suas emissões de carbono são muito menores se comparadas a outros países do bloco: suas emissões nacionais em 2012 representaram aproximadamente 1/23 das emissões chinesas, 1/6 da indiana, 1/5 da russa e ¼ das emissões brasileiras.

O INDC sul-africano reúne uma descrição de recursos que já foram gastos por seu governo em diferentes setores da economia com o objetivo de permitir a transição para práticas de baixo carbono e oferecer indicativos relacionados à escala de financiamento e apoio necessários.  Essa descrição enfatiza a demanda por recursos futuros, particularmente para o Fundo Verde da África do Sul incluindo contribuições de fontes privadas, domésticas e internacionais. É interessante perceber que o pleito não enfatiza a prioridade de recursos advindos de países desenvolvidos. Quando se trata dos meios de implementação e transferência de tecnologia para incentivar os esforços de mitigação, a contribuição vai além ao nomear demandas especificas, particularmente em eficiência energética e fontes renováveis.

Dois aspectos finais do INDC sul-africano merecem ser destacados: Primeiro, mesmo sendo reconhecido como uma liderança emergente dentro do continente Africano, não há nenhuma menção explicita de eventual provisão de fundos ou de outros recursos para iniciativas climáticas de cooperação Sul-Sul. Segundo, sua visão na questão de equidade clama por um esforço de acordo global, relembrando responsabilidades, porém, sem enfatizar claramente uma divisão Norte-Sul. Na verdade, é reforçada uma narrativa interessante de que investi em adaptação climática representa uma oportunidade de redução de custos de pobreza e desigualdade e chama atenção para outros desafios para o desenvolvimento.

Rússia

O INDC russo é de longe o mais divergente dentro dos BRICS. No geral, oferece poucas informações relativas a visão russa para o Acordo de Paris de 2015 e ao seu silêncio nas questões de Financiamento ou Meios de Implementação. O documento reafirma a percepção de que mudanças climáticas não são uma prioridade para as autoridades russas.

Considerando que a Rússia é listada no Anexo I da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças do Clima uma expressiva liderança dentro de sua região, qualquer contribuição relacionada a financiamento ou meios de implementação colocaria a Rússia numa posição de doador ao invés de receptora como a maior parte dos países dos BRICS se coloca. Essa expectativa é ainda maior se considerarmos o massivo declínio das emissões russas de carbono desde o final da União Soviética e sua posição relativamente confortável para atingir taxas de mitigação graças ao seu reservatório natural de carbono de grandes florestas territoriais. Entretanto, a Rússia nunca realizou qualquer garantia ao Fundo Verde Climático. Estimativas exatas de contribuições nacionais para financiamento climático são escassas, porém ainda assim, a Rússia oferece apoio a países da ex-URSS e outros aliados.

Conclusões Preliminares

Apesar de consistentemente afirmarem sua natureza de países em desenvolvimento e enfatizarem o respeito ao princípio do CBDR-RC, alguns dos INDCs do bloco BASIC trazem elementos que demonstram a inversão das posições sobre financiamento climático e Meios de implementação. O fato desses países poderem elaborar suas próprias contribuições e a ausência de meios de garantir o cumprimento das medidas podem ser partes da explicação. Além disso, a pressão tanto de países em desenvolvimento quanto desenvolvidos pode ser outra parte da explicação.  Entre os BRICS, a Índia adotou a posição mais reativa em relação ao financiamento, enquanto a Rússia o mais evasivo.

Ao analisar o INDC desses países, fica claro que não havia nenhum alinhamento substancial sobre um perfil comum de contribuições ou até mesmo uma narrativa compartilhada ou estratégia de reafirmar as Responsabilidades Comuns mas Diferenciadas e Respectivas Capacidades. Quando consideramos a Rússia, qualquer tentativa de narrativa comum parece ser nula.

Todos os países em desenvolvimento inevitavelmente irão depender de recursos estrangeiros para apoiar as transições robustas em direção a economias de baixo-carbono e construir uma infraestrutura climática resiliente. Ao mesmo tempo, a maior parte deles parece reconhecer dentro ou fora da estrutura da UNFCCC, sua crescente responsabilidade em assistir outros países em desenvolvimento por meio de iniciativas de cooperação Sul-Sul. O Novo Banco para o Desenvolvimento, um banco multilateral operado pelos BRICS que iniciará suas atividades no próximo ano, é uma alternativa obvia para se canalizar esses recursos e expertise, porém não a única forma de fazê-lo.

Independentemente do que aconteça na reunião da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima em Paris, é de extrema importância que o debate sobre o papel dos BRICS no regime de financiamento climático seja aprofundado e melhorado de modo a explorar melhor as alianças possíveis sobre financiamento climático, assim como os esforços acordados entre eles.